Minggu, 02 Desember 2012

Dinamika, Kontinum dan Globalisasi Administrasi Publik


Woodrow Wilson
1.        Dinamika perubahan fokus administrasi publik, mulai dari administrasi sebagai administrasi negara sampai dengan administrasi publik dalam paradigma governance serta implikasi pada praktik administrasi publik.

Dinamika Pertama, administrasi sebagai administrasi negara.
Administrasi negara telah mengalami tahapan perkembangan yang diklasifikasikan berdasarkan berbagai cara pandang (paradigma) dalam rentang waktu tertentu yang memiliki ciri-ciri tertentu sesuai dengan locus dan focus paradigma tersebut. Akan tetapi, tidak semua paradigma memiliki penekanan pada locus dan focus secara sekaligus atau bersamaan. Menurut Thoha (2008: 18), locus menunjukkan dimana bidang ini secara institusional berada, sedangkan focus menunjukkan sasaran spesialisasi dari bidang studi tersebut. Untuk mengidentifikasi perubahan fokus pada dinamika pertama administrasi sebagai administrasi negara, lebih lanjut Henry dalam Yudiatmaja (2012: 9) membagi paradigma administrasi negara atas lima paradigma secara diakronis, yang terdiri dari:


a.       Dikotomi Politik Administrasi (1990-1926). Berdasarkan pendapat Wilson dan Goodnow yang dijelaskan oleh Sugandi (2011: 10), dikotomi politik administrasi memfokuskan kepada memposisikan pejabat administrasi yang sesuai dengan kehendak politik, sehingga para pejabat publik menjadi tidak netral dan cenderung berat kepada elit politik untuk mempertahankan kekuasaannya. Melalui konsep tersebut, dapat dipahami bahwa fokus dikotomi politik administrasi terletak pada administratur yang bekerja dalam lingkungan birokrasi. Pemisahan antara fokus politik dan administrasi berimplikasi pada munculnya cara pandang dalam bentuk sikap netralitas para pegawai negeri dalam melakukan proses administrasi kebijakan pemerintah yang mencegah keberpihakan antara pegawai dan pejabat politik.
b.      Prinsip-prinsip Administrasi (1927-1926). Melalui tulisan Paper on the Science of Administration yang dikemukakan oleh Gullick dan Urwick, menurut Thoha (2008: 23) focus memegang peranan penting pada paradigma kedua ini. Sehingga, fokus prinsip-prinsip administrasi terletak pada planing, organizing, staffing, directing, coordinating, reporting, dan budgeting atau yang lebih dikenal dengan POSDCORB. Lebih lanjut, Thoha (2008: 26) menjelaskan pula bahwa perkembangan paradigma prinsip-prinsip administrasi telah melahirkan dilema bagi administrasi negara. Implikasi fokus paradigma ini berdampak pada rentang kendali (span of control) dari sebuah struktur organisasi yang tambun agar tercapainya komunikasi yang efektif dan terhindar dari distorsi. Implikasi tersebut sejalan dengan uraian Simon (1974) bahwa psikologi sosial dapat mempengaruhi kedua paradigma berjaan berdampingan tanpa konflik, sehingga mempengaruhi eksistensi penerapan administrasi negara dengan paradigma dikotomi politik administrasi dan prinsip-prinsip administrasi di masa selanjutnya.
c.       Administrasi sebagai ilmu politik (1950-1970). Berkembangnya kritik atas kedua paradigma tersebut melahirkan sebuah paradigma baru yang dijelaskan oleh Thoha (2008: 27) sebagai suatu usaha untuk menetapkan kembali hubungan konseptual antara administrasi negara dengan ilmu politik. Fokus dari paradigma ini telah berubah dari tatanan esensial ilmu administrasi sehingga mengarah pada wilayah kepentingan (area of interest) sebagai bagian dari ilmu politik. Sesuai uraian Thoha, terdapat dua implikasi dari paradigma ini yaitu munculnya studi kasus sebagai suatu sarana yang bersifat epistimologis serta munculnya studi perbandingan dan pembangunan administarsi negara sebagai salah satu bagian dari administrasi negara.
d.      Administrasi negara sebagai manajemen (1956-1970). Menurut Sugandi (2011: 12), paradigma ini merupakan suatu konsep lama yang ditawarkan pada berbagai cendikia administrasi publik seperti konsep pengembangan/pembinaan organisasi yang sangat paradoks dari kajian empiris ilmu politik. Fokus paradigma ini dikemukakan oleh Thoha (2008: 20) mengarah pada teknik-teknik yang canggih, memerlukan keahlian dan spesialisai dalam menjalankannya. Implikasi dari fokus paradigma ini adalah berkembangnya teori-teori organisasi dan perilaku, perencanaan dan pengambilan keputusan, teknik manajemen kepemimpinan, motivasi, komunikasi, penganggaran, auditing, pemasaran dan sebagainya.
e.       Administrasi negara sebagai administrasi negara (1970). Pasolong (2007: 30) mendefinisikan bahwa paradigma administrasi negara telah berkembang menjadi ilmu administrasi negara sehingga dalam penerapannya, menurut Thoha (2008: 31) fokus paradigma ini terletak pada teori organisasi, praktik dalam analisis public policy, dan teknik-teknik administrasi dan manajemen yang sudah maju. Implikasi dari paradigma ini terletak pada usaha untuk membedakan urusan-urusan negara yang ditangani oleh pemerintah atau swasta yang terwujud dalam kegiatan pelayanan, sehingga muncul cara pandang bahwa urusan pelayanan dilakukan oleh pemerintah sebagai aktor tunggal.

Berdasarkan kelima dinamika perubahan fokus administrasi sebagai adminstrasi negara tersebut, penulis dapat menyimpulkan dinamisasi fokus dan implikasinya melalui tabel yang diolah sebagai berikut:
Tabel 1.
Dinamika Perubahan Fokus Administrasi sebagai Administrasi Negara
Paradigma
Fokus
Implikasi
Dikotomi Politik Administrasi
Administratur
Netralitas
Prinsip-prinsip Administrasi
POSDCORB
Rentang kendali organisasi
Administrasi sebagai Ilmu Politik
Kepentingan Elit
Studi kasus dan perbandingan
Administrasi sebagai Ilmu Manajemen
Spesialisasi PNS
Organisasi dan Manajemen
Administrasi sebagai Administrasi Negara
Kebijakan Publik
Government Action
Sumber: Diolah berdasarkan kajian pustaka.

Dinamika Kedua, administrasi sebagai administrasi publik dalam paradigma governance.
Sejalan dengan perkembangan kajian ilmu terhadap administrasi negara, paradigma tersebut perlahan mulai bergeser sesuai dengan perkembangan locus dan focus. Secara institusional, urusan-urusan administrasi negara terutama pelayanan publik tidak hanya melibatkan negara atau pemerintah saja (government), akan tetapi pihak swasta dan masyarakat bersama dengan pemerintah (governance) juga ikut terlibat dalam menentukan dan menjalankan proses administrasi tersebut. Oleh karena itu, perubahan fokus paradigma administrasi negara menjadi administrasi publik dalam konteks governance dijelaskan oleh Denhardt dan Denhardt dalam Yudiatmaja (2012: 11) sesuai tabel berikut:
Tabel 2.
Pergeseran Paradigma Administrasi Negara
Aspek
Old Public Administration
New Public Management
New Public Service
Dasar teoritis dan Fondasi Epistemologi
Teori Politik
Teori Ekonomi
Teori Demokrasi
Konsep Kepentingan Publik
Kepentingan publik secara politis dijelaskan dan di-ekspresikan dalam aturan hukum
Kepentingan publik me-wakili agregasi kepenti-ngan individu
Kepentingan publik ada-lah hasil dialog berbagai nilai
Responsivitas Birokrasi Publik
Clients dan constituent
Customer
Citizen’s
Peran Pemerintah
Rowing
Steering
Serving
Akuntabilitas
Hierarki administratif de-ngan jenjang yang tegas
Bekerja sesuai dengan ke-hendak pasar
Multiaspek: akuntabilitas hukum, nilai-nilai, komu-nitas, norma politik, stan-dar profesional
Struktur Organisasi
Birokratik yang ditandai dengan otoritas top-down
Desentralisasi organisasi dengan kontrol utama ber-ada pada para agen
Struktur kolaboratif de-ngan kepemilikan yang berbagi secara internal dan eksternal
Asumsi terhadap motivasi pegawai dan administrator
Gaji dan keuntungan, proteksi
Semangat enterpreneur
Pelayanan publik dengan keinginan melayana ma-syarakat
Sumber: Denhardt dan Denhardt dalam Yudiatmaja.

Sesuai dengan uraian tabel dari Yudiatmaja tersebut, maka orientasi paradigma administrasi publik yang paling mutakhir dan relevan dengan perkembangan zaman saat ini adalah New Public Service (NPS). Menurut Yudiatmaja (2012: 53), dalam penerapan New Public Service pemerintah bertugas sebagai pengarah yang memberikan energi ekstra kepada organisasi di luar pemerintah, yakni organisasi privat (swasta) dan organisasi masyarakat sipil untuk mengurus persoalan-persoalan domestik dan internasional yang lebih strategis.Oleh karena itu, fokus New Public Service sebagai paradigma baru administrasi publik adalah menempatkan unsur-unsur governance atau kepemerintahan sebagai objek yang dilayani dan diberdayakan agar dapat memenuhi seluruh kepentingan warga negara secara komprehensif.
Lebih lanjut, Denhardt dalam Pasolong (2007: 36) mengemukakan ide pokok New Public Service yang dapat direlevansikan dengan praktik administrasi publik melalui contoh riil sebagai berikut:
a.       Serve Citizen, Not Customers. Contoh: Pengelolaan hasil migas di Aceh dengan kontraktor dan perusahaan migas tidak hanya bertujuan untuk membangun hubungan baik pemerintah dan pihak swasta saja, akan tetapi pengelolaan dana bagi hasil migas seharusnya dikelola secara transparan berdasarkan UU Keterbukaan Informasi Publik.
b.      Seek the Publik Interest. Contoh: Pelaksanaan pembangunan infrastruktur desa melalui program PNPM-MP merupakan wujud nyata kebersamaan yang seharusnya dirumuskan lewat musyawarah dengan menyediakan wahana partisipasi masyarakat untuk menyampaikan kebutuhannya.
c.       Value Citizenship over enterpreneurship. Contoh: Alokasi dana otonomi khusus untuk Aceh seharusnya lebih dimanfaatkan pada bidang pemberdayaan ekonomi kerakyatan agar dapat mendorong pertumbuhan ekonomi dan kemandirian daerah, selain tetap membuka akses investasi bisnis bagi pihak swasta untuk mengelola potensi daerah.
d.      Recognized that Accountability is Not Simple. Contoh: Pemanfaatan dana otonomi khusus berupa pembangunan gedung sekolah di wilayah pesisir barat-selatan Aceh harus sesuai dengan perencanaan strategis dan pengawasan yang kuat, sehingga hasil yang dihasilkan sesuai keinginan masyarakat dan dapat dipertanggungjawabkan.
e.       Think Strategically, Act Democracally. Contoh: Pemerintah Aceh harus dapat menyediakan wadah partisipasi bagi swasta dan masyarakat dalam setiap proses pengelolaan anggaran, mulai dari perencanaan, pelaksanaan dan evaluasi anggaran.
f.       Serve rather than steer. Contoh: Kemampuan seorang Kepala Daerah maupun aparatur pelayanan publik dalam mengartikulasikan kepentingan masyarakat Aceh terkait pelaksanaan syariat islam dengan menjamin kepastian hukum sesuai peraturan.
g.      Value People, not just productivity. Contoh: Konsep Pelabuhan Bebas di Sabang harus dijadikan sebuah momen kerjasama antara pemerintah dan swasta dalam menguatkan kemampuan Sabang sebagai daerah yang terbuka bagi dunia internasional, dengan tetap memperhatikan budaya dan nilai-nilai kearifan lokal masyarakt Sabang serta saling menghargai proses kepemimpinan aktor yang berwenang demi kelancaran program.

Daftar Pustaka
Sugandi, Yogi Suprayogi. 2011. Administrasi Publik: Konsep dan Perkembangannya di Indonesia. Graha Ilmu: Yogyakarta.
Thoha, Miftah. 2008. Ilmu Administrasi Kontemporer. Kencana: Jakarta.
Pasolong, Harbani. 2007. Teori Administrasi Publik. Alfabeta: Bandung.
Yudiatmaja, Wayu Eko. 2012. Dinamika Administrasi Negara Kontemporer: Konsep dan Isu. Capiya Publishing: Yogyakarta.



2.        Administrasi publik bisa didefinisikan ke dalam dua pemahaman yang berbeda, tetapi keduanya bersifat kontinum.

Dalam penerapan NPS, pemerintah harus menjamin tersedianya ruang bagi organisasi swasta dan organisasi masyarakat sipil agar dapat berperan aktif menyukseskan penyelenggaraan pemerintahan secara kolektif, yang di dalam pelaksanaannya terdapat public affairs (masalah publik) sebagai bagian dari public interest (kepentingan publik).
Perlu dicermati, bahwa menurut Utomo (2009: 7) walau dalam lingkup definisi sederhana administrasi negara atau administasi publik merujuk negara/pemerintah (government) sebagai agen tunggal implementasi fungsi negara atau pemerintahan, namun dalam arti yang lebih kompleks administrasi publik menekankan fungsi negara atau pemerintahan tidak hanya bertugas dalam public services atau pelayanan publik saja akan tetapi lebih berorientasi kepada public demand are differentiated. Sifat kontinum administrasi publik terletak pada fungsi pemerintah sebagai fasilitator atau katalisator dengan fokus pada putting the customers in the driver seat. Pada perkembangannya, mulai terjadi penurunan determinasi pemerintah terhadap public affairs dan public interest sehingga keterlibatan aktor di luar pemerintah seperti organisasi privat dan masyarakat dapat terwadahi.
Institusi dari penyelenggaraan administrasi publik pada saat ini harus ditentukan melalui keterlibatan masing-masing aktor terhadap public affairs dan public interest. Hal ini berkaitan dengan penjelasan Dwiyanto (2006: 120) bahwa barang publik dan semipublik bukan lagi monopoli birokrasi pemerintah, tetapi juga menjadi lahan mekanisme pasar dan asosiasi sukarela. Sebaliknya, birokrasi publik juga mulai menyelenggarakan barang privat. Oleh karena itu, pada saat itulah administrasi publik dipandang sebagai sebuah kolektivitas antara pemerintah, swasta dan masyarakat yang berkontribusi terhadap penyediaan barang-barang publik maupun barang-barang privat.
Menurut Thoha (2008: 67), administrasi publik dapat diartikan sebagai administrasi pemerintahan yang dilakukan oleh aparat pemerintah untuk kepentingan masyarakat. Dari definisi terakhir ini, penyelenggaraan administrasi pemerintahan seharusnya bersumber dari aspirasi, kebutuhan dan kepentingan rakyat (public interest) dan dikembalikan kepada rakyat tersebut. Menurut Warella (2004: 382-383), public interest dapat berarti hal-hal umum yang dikehendaki semua orang, atau hal-hal dimana terdapat konsensus di antara warga, atau hal-hal yang baik bagi suatu masyarakat sebagai suatu masyarakat yang utuh.
Pemahaman berbeda tentang administrasi publik dapat disimpulkan bahwa sifat kontinum terletak pada jenis masalah publik yang mencakup bagian dari kepentingan publik. Oleh karena itu, pemerintah sebagai fasilitator memiliki kapabilitas dan kolektifitas untuk mengatasai masalah publik dan memenuhi kepentingan publik bersama potensi yang dimiliki oleh organisasi swasta dan masyarakat sipil.

Daftar Pustaka

Dwiyanto, Agus. 2006. Dari Administrasi Negara ke Administrasi Publik: Pidato Guru Besar Universitas Gadjah Mada. UGM: Yogyakarta
Thoha, Miftah. 2008. Ilmu Administrasi Kontemporer. Kencana: Jakarta.
Utomo, Warsito. 2009. Administrasi Publik Baru Indonesia. Pustaka Pelajar: Yogyakarta.
Warella, Y. 2004. Kepentingan Umum dan Kepentingan Perseorangan. “Dialogue” JIAKP, Vol. 1 No. 3.


3.        Birokrasi menjadi institusi yang semakin global yang dapat bekerja dengan logika-logika globalisasi dalam menyelesaikan berbagai persoalan publik domestik dan pada saat yang sama mampu mengakomodasikan berbagai persoalan global dalam irama kerja rutinnya.

Secara umum, implikasi globalisasi terhadap birokrasi adalah munculnya perubaha-perubahan. Menurut Dwiyanto (2008: 161), orientasi terhadap perubahan menunjuk pada sejauh mana kesediaan aparat birokrasi menerima perubahan, tidak hanya menyangkut tuntutan masyarakat yang senantiasa berkembang, akan tetapi juga pengetahuan mengenai berbagai hal yang terjadi dalam lingkungan di luar birokrasi, contohnya adalah perkembangan teknologi. Beberapa agenda yang dilakukan oleh negara akhir-akhir ini adalah reformasi birokrasi. Karena birokrasi merupakan bagian dari administrasi, maka upaya perubahan untuk menjadikan birokrasi sebagai sebuah institusi yang semakin global dan mengarah kepada logika-logika globalisasi adalah reformasi administrasi.
Reformasi Administrasi menurut Susilo Zauhar dalam Yudiatmaja (2012: 246) adalah suatu usaha sadar dan terencana untuk mengubah struktur dan prosedur birokrasi (aspek reorganisasi atau institusional/kelembagaan) dan sikap serta perilaku birokrat (aspek perilaku), guna meningkatkan efektivitas organisasi atau terciptanya administrasi yang sehat dan menjamin tercapainya tujuan pembangunan nasional. Rekayasa proses dan prosedur birokrasi menurut Sugandi (2011: 209) sangat bermanfaat untuk meningkatkan produktivitas dan efisiensi lembaga pemerintah dalam rangka mewujudkan good governance. Salah satu bentuk reformasi administrasi adalah penerapan e-government atau adopsi banyak teknologi informasi dan komunikasi oleh pemerintah.
Pada tataran pemerintahan daerah, praktik e-government semakin gencar disosialisasikan dan diterapkan melalui ketersediaan akses internet sehingga memudahkan birokrasi menyelenggarakan agenda pemerintah maupun menyelesaikan persoalan publik secara domestik. Contohnya adalah ketersediaan website pemerintah daerah, layanan pengaduan masyarakat secara online, atau e-procurement perihal pengadaan barang dan jasa yang bekerja sama dengan pihak swasta. Artinya, nilai-nilai globalisasi birokrasi yang didukung oleh kemampuan anggaran, kecakapan birokrat dan dukungan dari aktor di luar pemerintah sangat relevan untuk diwujudkan dalam rangka kemapanan birokrasi.
Birokrasi juga dituntut agar dapat mengakomodasikan berbagai persoalan global dalam irama kerja rutinnya. Sejalan dengan hal tersebut Jresiat dalam Pramusinto (2007: 219) memberikan asumsi bahwa adanya kebutuhan yang meningkat dalam keterampilan negosiasi antarnegara, sehingga birokratisasi globalitas melalui komunikasi yang efektif diyakini semakin diperlukan dalam hal intergasi di bidang ekonomi, kehidupan sosial, politik dan budaya. Oleh karena itu, birokrat dituntut mampu menguasai ilmu pengetahuan serta teknik dalam bernegosiasi dan menjalin hubungan antarnegara dalam rangka berkontribusi untuk isu-isu global, misalnya konflik antara Palestina dan Israel, global warming, kerjasama di bidang ekonomi, misi kemanusiaan dan promosi kebudayaan.

Daftar Pustaka
Dwiyanto, Agus. 2008. Reformasi Birokrasi Publik. Gadjah Mada University Press: Yogyakarta.
Pramusinto, Agus. 2007. Globalisasi, Pembangunan dan Administrasi Publik. Interaksi: Jurnal Politik dan Manajemen Publik Volume II, Nomor 1 (Maret 2007)
Sugandi, Yogi Suprayogi. 2011. Administrasi Publik: Konsep dan Perkembangannya di Indonesia. Graha Ilmu: Yogyakarta.
Yudiatmaja, Wayu Eko. 2012. Dinamika Administrasi Negara Kontemporer: Konsep dan Isu. Capiya Publishing: Yogyakarta.

0 komentar:

Poskan Komentar